Finansowanie utrzymywania pomników przyrody

Jedna z gmin zadało RIO następujące pytania:

1. „Czy gmina może wydatkować środki publiczne na wykonywanie zadań dotyczących nieruchomości nie będących jej własnością, w tym Skarbu Państwa? Czy wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych na pomnikach przyrody będących przedmiotem własności osób trzecich stanowi zadanie własne gminy? Czy gmina jest zobowiązana do ponoszenia wydatków na utrzymanie zieleni przydrożnej stanowiącej pomnik przyrody, nad którym sprawuje nadzór, położonej w pasie drogi powiatowej zarządzanej przez jednostkę Powiatu?

2. Czy art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody może stanowić samodzielną podstawę prawną do wydatkowania środków publicznych na realizację zadań na mieniu nie będącym własnością gminy?

Chcąc jednak odnieść się w sposób ogólny do poruszonej w niniejszym wniosku problematyki, niniejszym wskazuję na następujące aspekty natury prawnej. Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 44 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ww. ustawy.

Stosownie do treści przepisu art. art. 91 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody organem ochrony przyrody jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Co prawda wyżej powołany przepis ustanawia szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do dbałości o przyrodę, jednakże – jak wynika z ust. 2 ww. przepisu – to organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy z zakresu ochrony środowiska i przyrody. Dodatkowo wskazać należy, że z przepisu art. 400a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że finansowanie ochrony środowiska obejmuje przedsięwzięcia związane z ochroną przyrody, w tym między innymi, urządzanie i utrzymanie terenów zieleni, zadrzewień, zakrzewień oraz parków (art. 400a ust. 1 pkt 29 ustawy – Prawo ochrony środowiska).

W myśl przepisu art. 403 ust. 2 tej ustawy do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w niniejszym przepisie, w tym między innymi, zadań wskazanych w wyżej powołanym przepisie art. 400a ust. 1 pkt 29 ww. ustawy.

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku korelacja wyżej powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że objęcie przez organ stanowiący gminy drzew ochroną prawną w formie ustanowienia pomników przyrody oznacza w konsekwencji, że nadzór nad ich utrzymaniem i pielęgnacją, w zakresie określonym uchwałą rady gminy, może odbywać się na koszt gminy.

Wyżej powołane przepisy dają zatem podstawę prawną do wydatkowania środków finansowych z budżetu gminy na wskazane w uchwale rady gminy cele ochrony przyrody. Uzupełniając powyższą argumentację wskazać należy, że akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 44 ust. i 2 ustawy o ochronie przyrody, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Ustawodawca w tym przypadku wprowadził ograniczenie praw właścicieli nieruchomości z uwagi na konieczność ochrony środowiska. Przez wzgląd na to, że ww. przepis ogranicza jeden z najdalej chronionych praw, przyjąć należy, że trzeba go interpretować w sposób ścisły. Tymczasem z treści wyżej wymienionego przepisu nie wynika, że stanowi podstawę prawną do obciążania właściciela nieruchomości kosztami dodatkowych obowiązków ustanowionych przepisami prawa miejscowego.

Na podobnym stanowisku stanął również Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 8 marca 2021 r. (KN-I.4131.1.96.2021.2) oraz Wojewoda Śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 maja 2023 r. (NPII.4131.1.442.2023). W wyżej powołanych orzeczeniach jednoznacznie stwierdzono, że objęcie drzew ochroną prawną w formie ustanowienia pomników przyrody oznacza, że nadzór nad ich utrzymaniem i pielęgnacją odbywa się na koszt gminy i nie powinno obciążać właściciela nieruchomości.

Podobny, ale mniej kategoryczny pogląd wyraziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu w piśmie z 16 października 2019 r. (NA.III-0221-21/2019), w którym wyjaśniono, że w przypadku konieczności przeprowadzenia niezbędnych prac i zabiegów przy pomniku przyrody zlokalizowanym na terenie niestanowiącym własności gminy, celem zachowania jego stanu i ochrony, gmina jest uprawiona takie prace zlecać i finansować.

W ocenie tut. Izby zasadnym pozostaje również odwołanie się do treści wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z 25 maja 2018 r., sygn. akt II Ca 1426/17, w którym również opowiedziano się za dopuszczalnością finansowania przez gminę zabiegów pielęgnacyjnych na drzewach będących pomnikiem przyrody, wskazując, że takie działania wpisują się w katalog zadań własnych gminy.

Natomiast zgodnie z art. 20 pkt 16 ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów.

Mając na względzie treść wyżej powołanych przepisów prawa, w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, obowiązki dodatkowe związane z utrzymaniem pomnika przyrody, tj. wykraczające poza zakres określony w wyżej zacytowanym przepisie art. 20 pkt 16 ustawy o drogach publicznych, powinny być finansowane z budżetu gminy. Ustanowienie przez radę gminy pomnika przyrody nie zwalnia bowiem automatycznie zarządcy drogi z realizacji zadań wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych.